安邦观点

北京城市形态的问题在于，先是学苏联，后是学美国风格，使得北京渐渐失去原有的历史风貌。北京由于人口大规模聚集，导致人口与资源环境的矛盾尤为突出，同时也带来了交通拥堵、高房价等“大城市病”。北京的特殊性在于它同时要满足和兼容首都与城市两类不同的要求。北京的空间发展模式应该借鉴伦敦，在空间形态上，除了明确“一核一主一副两轴多点”的空间结构外，还要在主城区明确都城区和都市区，实现作为首都功能与城市功能的平衡。

来源

ANBOUND城市问题研究中心

选自

城市开发参考第期

1作为城市，北京存在的问题

年3月28日，对外公布《北京城市总体规划（年—年）》草案，是新中国成立以来，北京第7次编制的城市总规划，历时3年。北京市规划和国土资源管理委员会相关负责人表示，此次北京城市总体规划提出落实城市战略定位，明确发展目标和城市规模，体现了重大转折期首都发展的新理念、新要求、新期待。

北京将以政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心为战略定位，以建设国际一流和谐宜居之都为发展目标。

新版城市总体规划以“3条线”作为硬约束：

一是人口天花板：至年北京市常住人口要控制在万人内；

二是生态保护红线：至年，生态红线区面积占市域面积的比例从现在的73%升至75%；

三是城市开发边界：坚持城乡建设用地减量化，每年减少30平方公里。这意味着，北京的发展将进入一个全新的“减量建设”时代。从年至年，北京每年将减少城乡建设用地存量30平方公里。

图片来源：视觉中国

习近平总书记提出“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”是一个重大问题，要求把握好战略定位、空间格局、要素配置，着力提升首都核心功能，做到服务保障能力同城市战略定位相适应，人口资源环境同城市战略定位相协调，城市布局同城市战略定位相一致。

早在年，安邦智库的首席研究员陈功指出，北京城市发展的十大错误。（北京城市发展十大反思

商周专栏）根据城市地理信息资料，民国时期的北京，城市的建成区面积只有48平方公里。年代，北京的建成区面积不足平方公里。0年的时候，北京的城市建成区面积是平方公里。年，北京的建成区面积却已经高达.3平方公里。

北京的问题在于，仗着自己1.6万平方公里的城市大空间，肆无忌惮的平面扩张，大肆引入美国化的空间尺度，宽阔的马路，超大的停车场，高层建筑，郊区化的商业布局，大而无当的商业中心区块以及对环境大肆侵彻的扭曲建筑。这些充满美国风格的城市规划，经过中国最高规划权威之手，在政府官员急切的发展愿望之下，居然就大面积落地实现了。先是苏联味道，后是美国风格，使得北京渐渐失去原有的历史风情。人们不但被迫要生活在一种高碳环境之中，每天还要将大量时间用于交通往返，生活变得乏味不堪。

长期以来，北京由于人口大规模聚集导致人口与资源环境的矛盾尤为突出，同时也带来了交通拥堵、高房价等“大城市病”。

北京在城市空间设计上有过幻想，包括卫星城的建设都曾经在历史上讨论过，可惜都没有产生积极的作用。主要原因在于空间设计的理论主导者和实践者，对城市关键的空间概念无深刻的理解，结果就是有其形而无其实。实际上，这种泛化的概念理解造成的问题到处都是，世界超大都市的经验均显示，一个城市的CBD建设，单一核心不能搞得太大，太大块儿的城市CBD将会对城市空间产生致命的负面影响。实际呢？从北京西城区金融街CBD到朝阳区的CBD，都在追求平面扩张，搞得规模世界第一。这样做的负面影响在今天已经看得很清楚了，北京的交通拥堵和城市价格水平的高涨，就与这种错误设计有着莫大关系。

作为有着悠久历史的城市，北京除少数人满为患的胡同之外，极少数点状分布的“北京符号”之外，北京的城市风貌仅能说是一个“普通的现代都市”，并无明显的历史特质。出现这种情况的原因，除了历史上的大拆大建，毁掉了城墙、牌坊，更多的是最近一个时期的城市化，占用了过多的内城历史空间。很多具有北京特色的建筑被拆除，使得城市景观和肌理被严重破坏。

正在逐渐消逝的老北京

几十年来，一个接一个的城市规划，都经过了国务院建设部门的审核，结果却只是让问题越来越恶化。北京是一个特殊的城市，它同时要满足和兼容首都与城市两类不同的要求，一个城市空间，承载两种责任，就是北京的特殊性。问题在于，北京在很长的一个历史时期里面，可以说在“城市”的方面，考虑的比较多；在“首都”的方面，考虑的比较少，这就导致北京作为“首都”存在着某些缺陷，无法有效满足大国首都的“大政治”。其结果就是，北京作为一个巨大无比的城市，“首都元素”的表达却仅仅局限于一个不足1平方公里的小区块（天安门）。

《北京城市总体规划（年—年）》草案在城市空间结构方面，提出“一主一副两轴多点”，一主指中心城区即城六区（东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区）。一副指北京城市副中心，即以通州为主的城市副中心。两轴分别指北京南北向的中轴线及延长线、东西向的长安街及延长线。多点指门头沟、房山、顺义、大兴、亦庄、昌平、平谷、怀柔、密云、延庆10个周边地区。在生态环境方面，空间上规划一屏、三环、五河、九楔。但是在主城区还没有具体区分首都功能和城市功能的界限。

2北京的发展现实更接近复合型首都

北京的唯一性就是其首都定位。北京的发展得益于首都定位，而首都这两个字也给北京带来巨大压力。从世界各国的首都发展来看，大致有两种模式：一种是作为纯首都，如澳大利亚的堪培拉、巴西的巴西利亚、美国的华盛顿等城市、加拿大的渥太华等，这些城市就是具有单纯政治中心的首都，与繁华的经济中心、金融中心毫不相干。另一种模式则是复合型的首都，既有城市，又是首都，世界上更多的国家都是这种复合型的首都，英国的伦敦、法国的巴黎、日本的东京、俄罗斯的莫斯科、墨西哥的墨西哥城等。

北京的发展现实更接近复合型首都。年新中国定都北京之后，北京由过去比较单一的政治文化中心不断发展为北方中国最大的城市，在承担首都角色（政治中心）之时，也成为事实上的经济中心、金融中心、文化中心、高端服务业中心，作为拥有0多万常住人口的超级大城市，北京是北方中国最具有支撑能力的中心城市，同时也因此积累了众多的“城市病”。

无论如何都要挤进地铁车厢

京津冀、雄安新区、城市副中心建设都是为了给北京减负，要疏解其过多的功能和负载，对北京今后的发展来说，这将是一个持续时间不短的“大手术”。北京市在调整城市功能结构中提出了一个“白菜心”理论，即通过疏解非首都功能和非优势产业，就像“剥白菜帮”一样剥离非首都功能，留下的都是“白菜心”。据媒体报道，北京新任市长蔡奇就表示，北京要疏解非首都功能，做好“白菜心”。

落实“白菜心”政策目标的核心和难点是疏解人口。年，北京提出到年，城市人口要小于万，城六区常住人口在年基础上每年降低2-3个百分点，争取到年下降15个百分点左右的目标。看北京的人口疏解行动，丝毫不亚于一场“战役”。检索互联网，能看到大量类似的标题——“北京各区设人口天花板，非首都功能疏解加速”，或者“北京人口疏解战：某小区菜市和流动摊位一夜被清空”。

疏解非首都功能和中心区人口，这是中央交待给北京的一场“硬仗”。这一仗严峻到什么程度呢？首先是一个政治任务。北京市已经以“迁府”——将市委市政府搬迁到通州的实际行动来做出保证。《北京市城乡结合部建设三年行动计划（—年）》提出，到年底，累计调减城乡接合部地区人口约50万人。北京发展出了多种人口调控办法，包括“户籍控人”、“以业控人”、“以水控人”、“以房控人”、“以行控人”、“教育控人”等方式。北京未来将如何适应这种变化？在空间上采取哪种发展模式？

3伦敦的空间发展模式对北京的借鉴

安邦咨询（ANBOUND）首席研究员陈功的建议是，北京的发展应该向伦敦学习。伦敦是典型的复合型首都。

伦敦是一个拥有悠久而丰富的历史文化传统、在欧洲和世界上占有重要地位的城市。它不仅是英国的行政、文化、旅游和商务中心，而且与纽约、东京并称为世界三大金融中心，是欧洲的金融之都和世界上经济国际化程度最高的城市，同时也是世界上文化多元化程度最高的城市。伦敦的行政区划分为伦敦城和32个市区，伦敦城外的12个市区称为内伦敦（INNERLONDON），其它20个市区称为外伦敦。伦敦城、内伦敦、外伦敦构成大伦敦市。大伦敦市又可分为伦敦城、西伦敦、东伦敦、南区和港口。伦敦城是金融资本和贸易中心，西伦敦是英国王宫、首相官邸、议会和政府各部所在地，东伦敦是工业区和工人住宅区，南区是工商业和住宅混合区。整个大伦敦面积约平方公里。

伦敦有两千多年的历史，历代王朝建都此地。到17世纪时伦敦已经是当时大英帝国乃至欧洲最大的都市。年的伦敦大火灾毁坏了伦敦城内大部分的建筑，但大火后伦敦又立即开始了10年的重建。世界上第一条地铁的开通，公共汽车的营运，以及联系四方的铁路线，使伦敦的市容与交通面貌一新。伦敦市在19世纪后半期居住人口突降，大量建筑新建，从一座乔治风貌的城转而成为维多利亚特色的城。

年官方将伦敦改名为大伦敦，大伦敦由伦敦城（CITYOFLONDON）、东伦敦、西伦敦、南区、港口区等个33个行政区（BOROUGH）组成，人口余万。战后的重新开发——对南岸的长期规划，东段的改造，泰晤士河入口拓展，以及许多建成区场地的改造——体现了伦敦永不停息的变革的另一种转折，确保其与城市风格更加融为一体。

但与其它世界性城市和欧洲的国家首都相比，伦敦的城市发展呈现出与众不同的空间特征。它的地域空间广大，但城市建设密度很低，有三分之二的土地和人口都分布在郊区，并拥有一个开放的很具有吸引力的滨水空间网络。在大伦敦区域范围内，分布着一系列规模和功能各不相同、建设得各具特色的城镇中心：既有中心区的WESTEND和KNIGHTSBRIDGE，也有分布在郊区的各类地方性中心，形成了典型的多中心城市结构。

大伦敦规划充分吸取了当时西方国家城市规划思想的精髓。

霍华德的田园城市：大伦敦计划部分实现了霍华德城乡结合改善居住环境，以小城镇群代替大城市以及每个城镇保持就业平衡，相对独立的理想城市目标。参考田园城市的理论，环绕伦敦形成了一条宽达6英里的绿化带。

盖迪斯的组合城市：盖迪斯是一个生物学家，是一个社会的活动家，同时也是一个教育改革家，他的这本书叫做《演变中的城市》。他的贡献就是把生物方面的进化论的观念运用到城市方面来，把区域看作土壤，把城市看作一个植物，这个植物城市是在区域的这个土壤里面生长的，所以他非常强调要区域调查，最早推动区域研究、区域规划。他提出了生态问题，这是一百多年前就提出生态问题和城市进化的理论。另外他提出一句口号，就是说我们不仅要煤气和自来水，而且还要阳光和空气。

英国郊区新城的开发始于第二次世界大战以后。年，在新城开发公司的规划和开发下，在伦敦北部40公里处建造了第一个新城斯戴藩，人口规模10万。根据新城法，政府在-年间，确定了位于英格兰、苏格兰及威尔士的14个新城，其中的8个位于伦敦地区。第一代新城中的人口密度较低，规模不大，人口规模大多在6万人以下。

20世纪60年代末，莫尔顿?凯恩斯、比德伯勒、北安普顿等第三代新城开始出现。第三代新城的人口规模在20万-25万人左右，同时包含已有城镇在内。至此以疏散大城市人口为目的的新城建设和既有城镇改造扩建最终走到了一起。

虽然在其后几十年的实践中出现了一些问题，但当时在对所要解决的问题在调查分析的基础上，提出了切合时宜的对策与方案，对控制伦敦市区的自发性蔓延、改善混乱的城市环境起了一定的作用，对四、五十年代各国大城市的规划有着深远的影响。通过50多年的发展与调整，伦敦的市区人口从1万下降到多万，城市的功能沿交通干道有机疏散，不但激活了整个大伦敦地区的发展，还使伦敦市区的交通状况明显改善。

近十多年来，伦敦正经历着显著的变化，经济、人口出现强劲增长，城市愈发繁荣，现在的人口已经回升到万。促成这种转变的主要因素是两个：

第一，像纽约、东京一样，伦敦作为一个世界城市正以其高质量的和高度专业化的服务设施，特别是贸易和金融设施，吸引着全球的投资，许多跨国公司的发展需要落户伦敦这样的世界城市；第二，伦敦正以成功的经济、一个世界城市所能提供的各种就业、文化、教育等条件，吸引着大量的国外移民，越来越多的学生、刚刚达到就业年龄的年轻人来到伦敦，在这里你可以听到世界各地多达种语言，这使伦敦正在变得越来越年轻。

4年2月新一轮的大伦敦规划正式向社会发布。这是第一个经历了民主决策过程并具有法定意义的战略性规划，将成为伦敦未来30年发展的指南。这次规划的背景是，伦敦面临的最大挑战是：如何在创造一个更加开放和公平的社会、保护和提升伦敦的传统和环境的前提下，支持伦敦经济和人口的高速增长。面对存在的机遇和挑战，伦敦积极应对并制订有效措施，实现伦敦的可持续发展。其基本指导思想是：在伦敦地域范围内的增长不能侵占宝贵的绿色空间。在此指导思想下，规划确定了以下四个关于空间发展的重要原则：

第一，鼓励更集中更紧凑的开发方式，保证在不侵占开放空间的前提下实现经济的发展，并形成一个较高密度的布局结构和适宜的用地比例。

第二，未来开发的规模和时序必须与现有的和已规划的公共交通系统紧密结合在一起。

第三，保证重要的资源供给，包括提供商业办公空间、住宅、相关的技能培训设施和足够的交通设施以及高品质的环境。

第四，明确空间发展的优先权，在过去的发展过程中未能获益的那些地区，特别是东伦敦的部分地区，需要在未来的发展中优先考虑和支持。

大伦敦计划开创了在较大范围内考虑城市发展问题的思维方式与工作方法，并将生产力布局和区域经济发展问题与城市空间规划密切结合。规划方案在距伦敦中心半径约为48公里的范围内，由内到外划分了四层地域圈，即内圈、近郊圈、绿带圈与外圈。大伦敦的规划结构为单中心同心圆封闭式系统，其交通组织采取放射路与同心环路直交的交通网。伦敦郡人均规划绿地面积大幅提高，重点绿化泰晤士河两岸。中心区改造重点在西区与河南岸，并对其作了详细规划。针对不同地区，采取多管齐下的对策，将商业和住宅开发、交通和通讯基础设施以及地方社区活力的提升结合在一起。

由于伦敦面对的挑战是全方位的和跨越各区自治区边界的，本次规划高度重视五个大的次区域的发展策略，包括西伦敦、北伦敦、中心伦敦、南伦敦和东伦敦（含泰晤士河口地区）的发展策略。在这个全面的规划框架之中，规划确定了一些特别发展地区，包括机遇性增长、强化开发地区和复兴地区。

并组织制订了一系列关于伦敦发展的专项策略。大伦敦规划将与这些策略保持高度协调一致，并为其提供一个整合的框架。这些策略所基于的共同出发点是：将伦敦发展成为一个人民的城市，一个繁荣的城市，一个平等的城市，一个可达性的城市和一个绿色的城市。大伦敦规划对这五个主题进行了进一步的发展深化，建立一个更具针对性的目标，并与关于伦敦未来空间结构的专项目标结合在一起。

通过对伦敦市20世纪规划过程的分析研究，对于北京市城市空间规划有如下几点启示：

1、重视开放空间的生态价值

城市开放空间对于维护城市生态环境的稳定和优化具有重要意义。具有很强的自然特征和高生态价值的绿色通道为开放空间规划提供了有效途径，改进了原来只是

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